“¿Qué cambió en el financiamiento educativo en la Argentina?”, se preguntan, desde el título de un artículo que desarrollan los especialistas Axel Rivas y Daniela Dborkin para el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec). Y dicen que desde la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo (LFE, 2006), la discusión sobre el financiamiento de la educación suele quedar restringida al alcance del gasto en educación como porcentaje del PBI. Ahora bien, cuando se analiza en detalle la evolución del financiamiento educativo a nivel nacional y provincial, saltan a la vista –entre otras cuestiones- las grandes disparidades que existen entre las provincias.  Esto inevitablemente abre la pregunta por cómo favorecer una distribución más justa y adecuada de los recursos que garantice el derecho igualitario a la educación.

 

La aprobación de la LFE, plantean Rivas y Dborkin, estableció nuevos pisos para el gasto público en Educación y Ciencia y Técnica, y específicamente, estipuló que el gasto en Educación debería alcanzar el 6% del PIB en un plazo de 10 años. El Gasto Público Consolidado (GPC) (el gasto agregado de Nación, Provincias y Municipios) en Educación, Ciencia y Técnica incrementó en más de 50% su participación en el Producto Interno Bruto (PIB), al pasar de 4,2% del PIB en 2005 a 6,6% del PIB en 2015. No obstante, este aumento no fue un hecho aislado, sino que sucedió en un contexto de crecimiento de la economía y de una suba notoria en la presión tributaria y del gasto público. Es decir, se pudieron destinar mayores recursos al sector educativo sin necesidad de priorizar en el agregado este rubro por sobre otros, por lo que su participación en el total se mantuvo constante en aproximadamente 15,5% del GPC.

El gasto nacional en educación está abocado, sobre todo, a la educación superior (60%) y los fondos salariales (17%). El gasto de las provincias varía mucho en cada caso. Este desequilibrio horizontal, es decir, las disparidades que existen entre las provincias, puede analizarse en relación a tres ejes: el esfuerzo educativo (qué porcentaje representa el gasto educativo en el gasto total provincial), el salario docente y el gasto por alumno estatal.

Casi todas las provincias han incrementado la proporción de recursos destinados a la educación entre 2003 y 2015.  Por ejemplo, Santa Cruz más que duplicó la relación entre el gasto educativo y el gasto total (13% y 26,7% en 2003 y 2015 respectivamente). Por su parte, Tierra del Fuego tuvo un incremento de más de 70%, al pasar de 17% a 29%. Las únicas jurisdicciones que presentan descensos son CABA, Jujuy, San Juan y Santiago del Estero. En la mayor parte de las provincias se encuentran variaciones positivas entre 2003 y 2007, y en casi todas ellas entre 2007 y 2011. Sin embargo, en el período posterior (2011-2015) se evidencian una mayor cantidad de provincias con descenso en su esfuerzo por la educación.

En Entre Ríos, por ejemplo, el gasto educativo en comparación sobre el gasto total del Estado fue, en 2003, del 24%; en 2007, del 27%; en 2011 del 28%; y en 2015, del 29%. Entre 2003 y 2015, la participación del gasto educativo en la provincia sobre el gasto total creció un 5%, pero entre 2011 y 2015 el aumento fue del 0%.

 

Salario docente

Con respecto al salario docente, también pueden distinguirse distintos períodos. La variación total entre 1999 y 2016 asciende a 38% en términos reales para el salario testigo, siendo la más elevada la correspondiente al período 2003-2007 (con un aumento de 69%) y con tasas de crecimiento inferiores en los sucesivos períodos de gobierno (7% 2007-2011 y 4% 2011-2015). Nuevamente, dicen los especialistas del Cippec, el crecimiento entre 2003 y 2007 aparece sesgado por la fuerte contracción que se produce con la crisis de comienzos del nuevo siglo (reducción de 20% en 2002 y 7% en 2003). En 2016, primer año del actual gobierno, se registró una caída del salario real del 4,8%. Si bien en otros años posteriores a la recuperación económica se han registrado también pérdidas del poder adquisitivo del salario docente (2009, 2011, 2012 y 2014), la del último año ha sido la mayor caída interanual desde 2003. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que estas variaciones corresponden al salario promedio, y esconden diferencias notorias entre provincia.

Con el cambio de gobierno en el año 2016 se observa una reducción en términos reales del gasto en Educación y Cultura a nivel nacional. Sin embargo, las partidas salariales han ido en la dirección contraria en ese primer año, incrementando el esfuerzo nacional por el Fondo de Incentivo Docente (Fonid) aún a costa de disminuir drásticamente las partidas destinadas a otros fondos educativos. Esta situación es coyuntural y requiere análisis posteriores de la evolución del presupuesto educativo, dado que se trata de un solo año de referencia y no alcanza para comprender una tendencia. En este cuadro es evidente que el salario real de los docentes en casi todas las provincias baja entre 2015 y 2016, si bien la tendencia de aumento se sostiene entre 2003-2016.

Esfuerzo educativo

En cuanto a las disparidades en el esfuerzo educativo que se ven entre las provincias, éstas guardan estrecha relación con las capacidades fiscales de cada provincia, como muestra el siguiente gráfico, en donde el coeficiente de correlación entre el gasto por alumno estatal y los recursos fiscales por habitante alcanza 0,91.  Es decir, no tiene que ver sólo con la prioridad que cada provincia adjudique a la educación, sino también con condiciones más estructurales y profundas que afectan los ingresos provinciales en relación a su población.

Estas disparidades han dado lugar a estrategias del gobierno nacional para paliarlas, a saber, el Fonid y  el Fondo Compensador de Salario (FCS). Estas comprenden un 17% del gasto educativo nacional.

 

El Fonid es un complemento para el salario docente financiado por el Gobierno Nacional que se introduce en 1999 y ofrece el mismo monto por cargo a todos los docentes, incluyendo a docentes del sector privado que reciben subvenciones.

 

El FCS tiene la finalidad de compensar desigualdades salariales en las provincias que presentan salarios inferiores al mínimo establecido en la paritaria nacional.  Fue diseñado con el objetivo de reducir las desigualdades salariales entre provincias, pero no tiene criterios transparentes de distribución. Esto se traduce en que, si bien las provincias receptoras del FCS se encuentran entre las que en 2016 presentan menor salario docente, no necesariamente son las que cuentan con menores recursos fiscales por habitante ni las que realizan mayor esfuerzo educativo. El porcentaje de fondos distribuidos por medio del FCS es mucho menor a aquel distribuido por el Fonid. Su alcance también es mucho más limitado, agrega el informe.

 

Luego, señala que la distribución de los recursos nacionales está concentrada en el complemento del salario docente que se distribuye a las provincias. La distribución igualitaria del Fonid no reduce las inmensas desigualdades salariales entre las provincias. En cambio, el FCS fue creado con este fin y no ha tenido criterios transparentes de distribución. Incluso, no tiene una correlación clara con los recursos fiscales por habitante, que son el verdadero origen de las desigualdades en el financiamiento educativo de las provincias.

La distribución de los recursos nacionales está concentrada en el complemento del salario docente que se distribuye a las provincias. La distribución igualitaria del Fonid no reduce las inmensas desigualdades salariales entre las provincias. En cambio, el FCS fue creado con este fin y no ha tenido criterios transparentes de distribución. Incluso no tiene una correlación clara con los recursos fiscales por habitante, que son el verdadero origen de las desigualdades en el financiamiento educativo de las provincias. Las provincias más pobladas son las que explican esta situación: son provincias con Estados muy pobres que no reciben el Fondo Compensatorio. El caso de la provincia de Buenos Aires es paradigmático, dado que es por lejos la que menos recursos fiscales por habitante tiene, pero la que mayor esfuerzo educativo hace, plantean los especialistas de Cippec.

 

La equiparación de las desigualdades provinciales es una asignatura aún pendiente a pesar del importante incremento en la inversión educativa a nivel agregado. El origen de las disparidades proviene de las capacidades fiscales diferenciadas entre provincias que se relaciona estrechamente con el sistema de reparto de recursos fiscales a lo largo del país, la coparticipación federal. Considerando que revisar la coparticipación federal excede la política educativa, el documento sugiere otorgar más peso al FCS como forma de favorecer una más justa y adecuada distribución de los recursos que garantice el derecho igualitario a la educación, y definir criterios más transparentes de asignación de los recursos, subrayan desde el Cippec.

 

Cuando la mirada se enfoca en el rol del Ministerio de Educación de la Nación, apunta el informe, su capacidad de paliar las desigualdades es limitada pero debe ser explorada al máximo. Cippec recomienda que el Estado nacional tenga un rol activo en la disminución de las desigualdades educativas de las provincias. En el financiamiento educativo el mayor impacto lo podría producir el reparto de los fondos salariales. La recomendación de este documento se concentra exclusivamente en el criterio distributivo de estos fondos: deberían aumentar los recursos salariales destinados a las provincias con menos recursos fiscales en reemplazo de los recursos destinados al conjunto de las provincias por igual (el Fonid). Es mucho más justo dar más a los que menos tienen que lo mismo a todas las provincias.

 

Fuente: Cippec