Por Juan Hipólito Campos (*)
La emergencia, el desarrollo y la rápida evolución de la tecnología, la comunicación y lo digital enfrentó a la humanidad a procesos de transformaciones sin precedentes en la cual, y como consecuencia de esto, la forma de vivir, trabajar y relacionarse unos con otros cambia constantemente de manera fundamental. Este proceso de cambio se debe a la gran producción de conocimiento y la accesibilidad que se tiene de los productos tecnológicos, que se desarrollan y se expanden de manera exponencial (Schwab, 2017).
En la medida que estos avances se producen, maduran y mutan, nuevas dinámicas se generan en la vida de todas las personas y de los grupos que integran conllevando nuevas formas de interrelacionarse y nuevas maneras de actuar e interactuar (Harari, 2018) dentro de los órdenes sociales en los que se encuentran insertos.
El impacto de la incorporación de las nuevas tecnologías en la vida de los individuos es multidimensional por su magnitud, ya que involucra y abarca varios aspectos de la vida; y asimétrico en tanto por su forma, su efecto y alcance. Como consecuencia, las nuevas formas de relaciones sociales y de convivencia que se crean traen consigo nuevas maneras de interactuar, participar y colaborar (Schwab, 2017) entre la sociedad y las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.
Las instituciones, organismos de gobierno y los tomadores de decisiones se enfrentan al desafío de comprender y asumir que este hecho acrecienta, con mayor exigencia, el nivel de participación ciudadana e injerencia en los asuntos públicos al estar más y mejor informados, teniendo mayor capacidad de control, generando mayores demandas, creando nuevas necesidades y expresando opiniones sin reparos a través de las herramientas de difusión masiva. Estos hechos implican e imponen desafíos complejos, nuevas necesidades y retos que deben ser afrontados y los obliga a redefinir la forma en que se llevan adelante las operaciones gubernamentales (Schwab, 2017) en un contexto caracterizado por una multiplicidad de actores emergentes y, como sostiene la doctora Cristina Zurbriggen en “Gobernanza: una mirada desde América Latina” (2011), de un Estado que no puede por sí solo enfrentar las soluciones a los problemas y demandas de la sociedad actual.
En ese marco, la digitalización, como explica Karl Schwab (2017) “socavó las barreras que solían proteger a la autoridad pública haciendo que gobernar sea más difícil, los gobiernos sean menos eficientes o eficaces que los gobernados” (Schwab, 2017. p. 92). Además, provocó que las administraciones de gobierno sean desafiadas por la “creciente participación ciudadana” (Schwab, 2017. p. 92) que hace que se ejerza mayor presión y se reduzcan a mínimos los márgenes de acción, reacción, respuestas y error que tienen los gobiernos al tomar decisiones o impulsar nuevas políticas. En este proceso, estudios demuestran que los gobiernos quedan atrasados respecto de los ciudadanos en cuanto al desarrollo, innovación e incorporación tecnológica lo que lleva a afectar y vulnerar a las gestiones de manera integral, con efectos sobre la credibilidad e imagen de estos.
Se gobierna a ciudadanos del siglo XXI con estructuras estatales de gestión pensadas en el pasado (Harari, 2018) y de la adaptación de los gobiernos dependerá su supervivencia (Schwab, 2017) ya que tener la capacidad de dar respuestas a las constantes demandas de la sociedad civil se tornan un desafío que estos deben asumir y sobrepasar.
El impacto de dar o no una solución a estas demandas es un inmediato. Es por eso que esa necesaria adaptación que plantea Schwab (2017) de los gobiernos es un imperativo que puede abordarse teniendo en cuenta la gobernanza. Este concepto cobra vigencia a partir del debate académico suscitado en Europa en la década de 1980 en la que emerge desde la teoría y la práctica política una nueva forma de generación y gestión de las acciones que impulsan los gobiernos para dar respuestas a las crecientes demandas y problemas públicos.
Su puesta en práctica y el impacto que generó el desarrollo de la gobernanza, generó que el mismo se constituya en un nuevo paradigma de generación y gestión de las políticas públicas caracterizadas por mayor cooperación, colaboración, consenso y participación entre el Estado y los actores no estatales con el objetivo de garantizar y mejorar el rendimiento de las acciones políticas para garantizar la gobernabilidad del sistema político (Zurbriggen, 2011) por medio de la modernización de las estructuras y procesos gubernamentales. Posteriormente, este modelo de gestión fue muy difundido por organismos internacionales.
En paralelo, el incipiente desarrollo tecnológico producto de “un ambiente favorable a la creatividad y a la innovación” (Rincón Mena et al., 2003. p. 6), hizo que las tecnologías emergentes asuman un rol esencial para el mejoramiento del “rendimiento general” (Schwab, 2017. p. 92) de una administración.
En este sentido, el autor alemán Schwab (2017) plantea la necesidad de impulsar un gobierno de gestión ágil para enfrentar esta nueva realidad para que los tomadores de decisiones puedan “encontrar formas de adaptarse continuamente a un nuevo entorno de rápidos cambios y reinventarse para entender mejor lo que están regulando” (Schwab, 2917. p. 94).
Toda gestión de gobierno se materializa y opera por medio acciones que lleva adelante la administración para cada fin. Estas acciones se pueden clasificar, según Corzo (2012), en tres tipo: Políticas de Estado que tienen la característica de seguir preceptos constitucionales y transcienden a las gestiones; Políticas de gobierno son “acciones cotidianas y permanentes que se instrumentan por ramos y competencias administrativas por parte de las dependencias y entidades públicas” (Corzo, 2012. Pág. 87); y Políticas Públicas que tienen la característica de perseguir objetivos de interés público en la que se aborda por medios de diagnósticos, análisis de factibilidad y en la que participa la ciudadanía en la definición del problema y sus soluciones.
Se debe tener en cuenta que la manera o la forma en que se gestionan, desarrollan e impulsan las acciones gubernamentales, afirma Cristina Zurbriggen (2011), depende de las características o modo de gestión del sector público en particular.
Por otro lado, a principios de siglo XXI, desarrolladores tecnológicos introducen el concepto “ágil” y de la cual se creó una metodología, como alternativa a las tradicionales, con el objetivo de aumentar la eficiencia de los procesos de desarrollo; en un primer momento para la invención del software y luego por su efectividad trascendió a otras disciplinas.
Es así, que el Centro para la Cuarta Revolución Industrial del Foro Económico Mundial (2018), combinó la agilidad con el concepto tradicional de gobernanza dando origen a la “Gobernanza Ágil”. Esta busca eficientizar la forma en que se desarrolla el proceso de toma de decisiones para las acciones de gobierno y a la vez que permite transicionar de una gestión tradicional a una ágil a través de la incorporación de tecnologías emergentes.
Los gobiernos de las ciudades representan el primer nivel de contacto que tienen los ciudadanos con el Estado y son sus instituciones las “encargadas de velar por los intereses y problemas del entorno más inmediato” (Ameriso, Goytia y Maceratesi, 2005. p. 2). Según el Foro Económico Mundial (2018), más de la mitad de la población mundial vive en ciudades y será el 68% del total de la población mundial quienes residirán en ellas para el año 2050, de acuerdo con estimaciones del Departamento de Asuntos Sociales y Económicos de las Naciones Unidas (2018).
A partir del análisis de estos datos, se concluye que las ciudades asumen, y asumirán aún más en el futuro, un rol preponderante en el desarrollo y bienestar de sus habitantes. Son los gobiernos locales, como responsables de la administración y gestión de las ciudades, a quienes se les demanda por los problemas más directos, cotidianos y por soluciones o mitigaciones cada vez más rápidas.
Es por eso, y siguiendo lo desarrollado y planteado anteriormente, que el presente trabajo de investigación pretende indagar sobre el proceso de transformación para una gestión ágil en gobiernos locales, precisamente en el Municipio de Paraná en el año 2020; por la factibilidad y viabilidad en el acceso a los datos que se precisan para la generación de evidencia para esta investigación y por las particularidades locales y globales que atraviesan al año seleccionado, a través de la identificación, descripción y caracterización de los cuatro factores facilitadores para la adopción de las tecnologías emergentes en el sector público, identificados en el Documentos de Trabajo sobre Gobernanza Pública Nº34: “State of the Art in the Use of Emerging Technologies in the Public Sector”, publicado el año 2019, por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
Se entiende por “factores facilitadores” a aquellos elementos, hechos y/o circunstancias que contribuyen o influencian en la obtención de un resultado buscado. El primer factor facilitador es “Compromiso del sector público”, que busca dar cuenta de que en la implementación de las tecnologías emergentes en el sector público aflora la necesidad de “una nueva mentalidad, liderazgo y habilidades en el sector público para garantizar el compromiso con la transformación digital de manera sostenida e inclusiva” (Ubaldi et al. 2019. p.58).
A este primer factor, lo integran tres dimensiones o factores específicos: a) “Compromiso cultural con el cambio”, el cual intensifica la comprensión del valor en el uso de las tecnologías emergentes; permite llevar a cabo los conocimientos y habilidades adecuadas en los funcionarios y expertos involucrados; genera un nuevo sistema de incentivos adecuados para líderes y personal que fomente el aprendizaje constante y mitigue la incertidumbre del uso de las tecnologías emergentes (Ubaldi et al. 2019); b) “Apoyo político”, que comprende el compromiso de todos los niveles de gobierno y poderes del Estado para generar estrategias de visión y definición de la infraestructura y activos necesarios para la innovación, el fomento de la educación y la investigación de las tecnologías emergentes; la creación de un ecosistema prolífico para las nuevas empresas y el sector privado para ofrecer servicios y soluciones adecuadas basadas en las tecnologías emergentes para el sector público. También, el fomento de regulación que facilite la disponibilidad, la interoperabilidad, la calidad, la accesibilidad e intercambio de datos (Ubaldi et al. 2019); c) “Marco regulatorio sólido”, que facilita la adopción y el uso de las tecnologías emergentes, permitiendo a los gobiernos capitalizar los beneficios de la digitalización y mitigar los riesgos por la falta de normativa. Los instrumentos legales proveen una guía que facilita y habilita el uso de las tecnologías en áreas específicas (Ubaldi et al. 2019).
El segundo factor facilitador es la “Participación de los Asociados”, el cual refiere a que los gobiernos y las organizaciones del sector público deben asociarse con el sector privado para aprovechar el progreso de la industria en tecnologías digitales avanzadas y apoyar la innovación abierta (Ubaldi et al. 2019). El tercer factor facilitador es la “Madurez tecnológica”, que refiere al impulso de un entorno académico dinámico que fomenta la creatividad, la presencia de grupos de innovación y el establecimiento de investigaciones avanzadas (Ubaldi et al. 2019). El cuarto y último factor facilitador es la “Educación y disposición de la sociedad”, que da cuenta del nivel de conocimiento digital de la población, la experiencia de los servidores públicos y la aceptación de tecnologías emergentes, y el grado de alfabetización digital en diferentes sectores de la sociedad (Ubaldi et al. 2019).
1) Recorte temporal.
El año 2020 fue seleccionado como recorte temporal de esta investigación por sus particularidades que lo hacen relevante y que permiten analizarlo desde una doble mirada.
En primer lugar atendiendo al contexto mundial en el que dicho año está caracterizado y atravesado por la pandemia Covid-19. Este hecho súbito tan significativo por sus efectos dejó en evidencia la importancia de la digitalización de los Estados. Puso a prueba la capacidad de los mismos en distintos ordenes, como por ejemplo de respuesta ante la contingencia, de gestión y control de la misma. Por ello, fomentó y aceleró la transformación en el sector público (CAF, 2020).
Tal es así, que en la Séptima Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el Caribe de la CEPAL, celebrada en 2020 de manera virtual, elaboró el documento “Agenda Digital para América Latina y el Caribe (eLAC2022)”, el cual sostiene que dicha pandemia “plantea un nuevo y complejo escenario global, caracterizado por un colapso económico y social de magnitudes inesperadas” (CEPAL, 2020. Pág.3) y que el mismo impone una nueva realidad en donde las tecnologías emergen como herramientas esenciales para mitigar los efectos que trajo consigo. A su vez, plantea que el aceleramiento del desarrollo de las nuevas tecnologías se dio de manera exponencial durante el periodo de pandemia, pero sin embargo “su alcance y uso siguen condicionados por factores estructurales y socioeconómicos” (CEPAL, 2020. Pág.3).
Siguiendo lo anterior, en el informe sobre los principales indicadores de adopción de tecnologías digitales en el marco de la Agenda Digital para América Latina y el Caribe, publicado en “Datos y Hechos sobre la Transformación Digital”, por la CEPAL en el año 2021, se sostiene que la tecnología debe incorporarse a la agenda política argumentando que la misma constituye un “eje fundamental en los modelos de desarrollo” (CEPAL, 2021. p.5) e insiste que internet se constituyó como una herramienta sustancial para mitigar los efectos de crisis eventuales (CEPAL, 2021). En este sentido, obligó a muchos Estados a tener que adecuarse y asumir la importancia de la digitalización de manera súbita, con recursos limitados y escasos.
En segundo lugar, desde el punto de vista local, es el primer año de gobierno de una nueva gestión en la Municipalidad de Paraná (2019-2023). El recambio de autoridades permite, a modo de oportunidad, analizar de manera clara sus intenciones, visiones y posicionamiento respecto de la gestión que pretende impulsar en la ciudad, y en este caso es una oportunidad para analizar y describir puntualmente sobre el objeto de estudio presente en este trabajo con la convicción de que, como sostienen los autores Darío Werthein y Carlos Magariños (2017), nuestro país necesita avanzar en una transformación tecnológica que podría traccionar toda la economía nacional por medio de un entorno institucional adecuado, una macroeconomía estable y un conjunto de políticas públicas modernas y eficientes. Y son las ciudades, como la ciudad de Paraná, una oportunidad para que pueden incitar esta transformación, ya que a lo largo de la historia “han sido el motor de crecimiento económico, la prosperidad y el progreso social […] y serán esenciales para la competitividad futura de las naciones y regiones” (Schwab, 2017. p.102).
En este sentido, este trabajo tiene el propósito de hacer un aporte a la disciplina de la Ciencia Política con una nueva mirada sobre la realidad gubernamental no central respecto de la digitalización y de cómo estos – en este caso el Municipio de Paraná – se adaptan para enfrentar los desafíos que implica la disrupción y transformación tecnológica para hacer una gestión más eficiente y eficaz en pos de satisfacer las demandas ciudadanas por medio de una gestión ágil en un contexto de constantes cambios. A la vez, este trabajo busca servir de base para futuras investigación.
2) Interrogantes de investigación
Este trabajo de tesis trabaja sobre los siguientes interrogantes:
2.1) ¿Cuáles son los factores facilitadores para la adopción de las tecnologías emergentes en el sector público que se impulsaron en el Municipio de Paraná en el año 2020 para la transformación a una gestión ágil?
2.2) ¿En qué medida en el Municipio de Paraná en el año 2020 se ejecutaron los factores facilitadores para la adopción te tecnologías emergentes en el sector público para la transformación a una gestión ágil?
- Caracterizar el compromiso del sector público, la participación de los asociados, la madurez tecnológica y la educación y preparación social como factores facilitadores para la adopción de las tecnologías emergentes en el sector público, en el proceso de transformación para una gestión ágil en el Municipio de Paraná en el año 2020.
- Describir el compromiso del sector público como factor facilitador para la adopción de las tecnologías emergentes en el sector público.
- Describir la participación de los asociados como factor facilitador para la adopción de las tecnologías emergentes en el sector público.
- Describir la madurez tecnológica como factor facilitador para la adopción de las tecnologías emergentes en el sector público.
- Describir la educación y disposición de la sociedad como factor facilitador para la adopción de las tecnologías emergentes en el sector público.
En el año 2017 se publica el libro “La Cuarta Revolución Industrial” por el Doctor en economía e ingeniería, profesor de la Universidad de Ginebra, autor alemán y fundador y director general del Foro Económico Mundial, Klaus Schwab, en donde describe las características claves de la nueva revolución tecnológica. Parte del supuesto en que las tecnologías están transformando la manera en la que los individuos viven y se relacionan a partir del análisis de los factores, el desarrollo histórico y los efectos de la primera, segunda y tercera revolución industrial.
Plantea que hoy en día estamos transitando el principio de la cuarta revolución industrial basada “en la revolución digital” (Schwab, 2017. p. 20). Esta revolución adopta diferentes características tales como un internet más accesible, tecnología más sofisticadas e interdependientes y que como consecuencia de esto “está transformando las sociedades y la economía mundial” (Schwab, 2017. p. 20) y con ello, la manera en que vivimos, trabajamos y nos relacionamos.
En este sentido, explica que la digitalización permeo a la autoridad pública “haciendo que gobernar sea más difícil, los gobiernos sean menos eficientes o eficaces que los gobernados” (Schwab, 2017. p. 92). Este hecho provoca que las administraciones de gobierno se encuentren desafiadas constantemente por la participación y demanda ciudadana.
En este contexto, se pregunta cómo los tomadores de decisión deben apoyar al cambio tecnológico con el objetivo de comprender lo que implica, cómo afecta sobre la sociedad y cómo aprovechar los beneficios, mientras se mitigan los riesgos, de la revolución tecnológica, transformando este fenómeno en beneficio del bien común. Afirma que “una gestión ágil es la respuesta” (Schwab, 2017. p.94) y argumenta que la misma representa una oportunidad y un desafío para los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil para poder afrontar la disrupción y poder dar el salto a la transformación tecnológica.
Los autores Arteaga et al. (1995), en “Dimensiones Sociales del Cambio Tecnológico”, abordan la cuestión del cambio tecnológico a partir de los autores Thomas P. Hughes (1987), S. Hill (1988), Chris de Bresson (1987) y Govindan Parayil (1991), que refieren “a la Construcción Social de Sistemas Tecnológicos, y el análisis de los procesos de cambio tecnológico, sus relaciones con las estrategias y estructuras organizacionales y laborales” (Arteaga et al., 1995. p.9).
Los autores mencionados desarrollan el concepto de “Cambio Tecnológico”, como fenómeno ligado a “nuevos objetos tecnológicos, nuevas formas de uso, nuevas reglamentaciones y nuevos productos” (Arteaga et al., 1995. p.10). Por su parte, Govindan Parayil (1991) interpreta y define al “cambio tecnológico como un proceso temporal y acumulativo, que incrementa la habilidad de los grupos para resolver sus problemas sociales, económicos y cotidianos” (Arteaga et al., 1995. p.12) y que “puede ser caracterizado en términos generales como el efecto combinado de varias actividades tecnológicamente relacionadas, tales como invención, innovación, desarrollo, transferencia y difusión […] puede ser visto o analizado como un conjunto de actividades enfocadas a la solución de problemas” (Arteaga et al., 1995. p.12).
A su vez Arteaga et al. (1995), analizan los aportes de la nueva interpretación sociológica del cambio tecnológico y sus efectos en donde argumentan que “la tecnología por sí misma puede ser entendida como un producto cultural que no puede ser abstraída de las fuerzas sociales y culturales que la crean o la utilizan […] que la construyen y modelan o configuran” (Arteaga et al., 1995. p.10).
La dimensión social del cambio tecnológico, siguiendo a Hughes (1987), “propone el concepto de “Sistema Tecnológicos” integrados por componentes desordenados y complejos para la solución de problemas” (Arteaga et al., 1995. p.10) y que estos son aquellos que “socialmente son construidos y moldeados” (Arteaga et al., 1995. p.10). El sistema tecnológico, “usualmente aplicado en la descripción de la construcción de artefactos técnicos, sus impactos y usos macrosociales” (Arteaga et al., 1995. p.21), está compuesto por tres elementos: los artefactos físicos; las organizaciones; y los mecanismos legislativos (Arteaga et al., 1995).
Los autores sostienen qué como “los artefactos físicos y no físicos se encuentran continuamente interactuando a lo largo de la conformación del sistema, lo que contribuye a su desarrollo” (Arteaga et al., 1995. p.10), por lo que es necesario, según Hill (1988), analizar la vinculación entre cultura y cambio técnico, e indica la “interdependencia entre los artefactos técnicos y el sistema tecnológico” (Arteaga et al., 1995. p.10).
Tanto Hughes (1987) y como De Bresson (1987) enfatizan en la parte tecnológica, mientras Hill (1988) acentúa en la parte social siendo el único autor, de los cuatro referenciados para elaborar el trabajo de Arteaga et al. (1995), que analiza el cambio tecnológico a partir de la incorporación de la cultura y su importancia en todo el proceso; “enfatiza la importancia de la cultura al interior del sistema tecnológico, en el diseño y/o adopción de nuevos artefactos técnicos y hasta en la determinación del rumbo tecnológico que pudiese o debiese seguir una nación” (Arteaga et al., 1995. p.11).
En conclusión, los autores de “Dimensiones Sociales del Cambio Tecnológico” (1995) sostienen que “el concepto de sistemas tecnológicos involucra posibilidades materiales de construcción y modelamiento del artefacto técnico, y contextos sociales que los posibilitan e imprimen, y dan, a partir de la interacción de fuerzas sociales cierta direccionalidad a los procesos de cambio” (Arteaga et al.,1995. p. 12).
Los autores Bioul et al. (2010), desarrollan “Metodologías Ágiles, análisis de su implementación y nuevas propuestas”, en donde analizan el grado de implementación de las metodologías ágiles a partir de la revisión de sus aspectos básicos.
Establecen que estas metodologías surgen como reacción a las metodologías tradicionales que no lograban dar respuestas a los problemas que, en su momento, enfrentaba la industria del software. Luego se expande a otros rubros y disciplinas.
El término “metodología ágil” surge de una reunión de expertos en el año 2001, en Estados Unidos, en la que se elabora el “Manifiesto Ágil” (2001), documento que contiene la filosofía ágil y tiene por objeto el desarrollo de la capacidad de respuesta a las necesidades de cambio, de forma ágil y eficaz (Bioul et al., 2010).
Por su parte, la autora Cristina Zurbriggen (2011), Doctora en Ciencias Políticas por la Universidad Eberhard-Karls de Tübingen, Alemania. Directora del Proyecto Flacso Uruguay de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Uruguay, elabora el documento “Gobernanza: una mirada desde América Latina” (2011) en la cual desarrolla y describe las características principales de la gobernanza esbozadas en discusiones académicas iniciadas en Europa a partir de 1980.
El documento tiene como objetivo dar una visión crítica de la noción que tuvo la misma en América Latina ya que asumió un aspecto diferente debido a la difusión y transferencia del concepto por parte de los organismos multilaterales y las propias características y particularidades de la región. Concluye su aporte con la idea de que para comprender la gobernanza de un Estado se requiere como condición previa el conocimiento del contexto político-institucional y su proceso histórico.
La autora describe que la noción de la misma cobra su auge en 1990 por su gran difusión lo que permitió rápidamente adoptarse como paradigma. Este nuevo modelo generó transformaciones en el sector público que conllevó a un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico y de mercado predominante (Zurbriggen, 2011).
La idea de gobernanza que expone hace referencia a un nuevo modelo de gestión gubernamental, específicamente en el desarrollo y fomento de las políticas públicas. Este nuevo modelo se caracteriza por la colaboración, el consenso y la participación de todos los actores que interactúan en la sociedad, siendo estos elementos centrales del proceso de toma de decisiones.
En este sentido, la autora aproxima a la gobernanza como “una nueva perspectiva para analizar la complejidad del proceso de toma de decisiones, generado por la pluralidad de actores involucrados que interactúan para formular, promover y lograr objetivos comunes, por medio del intercambio mutuo de conocimientos, recursos, ideas y normas. Lo nuevo es la complejidad del proceso y la variedad de actores del Estado, del mercado y la sociedad civil que participan con intereses divergentes en el proceso decisorio” (Zurbriggen, 2011. p. 3).
Cabe mencionar que este modelo fue gestado en un contexto marcado por la creciente emergencia de nuevos actores que introdujeron la idea de que la elaboración de las políticas para soluciones públicas se debían afrontar de manera participativa, colaborativa, consensuada y por medio de la creación de redes en la que “emergen de la interacción entre actores públicos y privados, aceptando que el Estado no es el actor dominante en los procesos decisionales” (Zurbriggen, 2011. Pág. 2) y con la convicción de que a través de este proceso “se mejoren los resultados y rendimientos de las políticas y, en definitiva, se garantice la gobernabilidad del sistema político” (Zurbriggen, 2011. Pág. 2).
Por otro lado, el Centro para la Cuarta Revolución Industrial del Foro Económico Mundial, organización internacional para la cooperación público-privada, elaboró un documento de trabajo: “Agile Governance. Reimagining Policy-making in the Fourth Industrial Revolution” (2018), en donde sostiene que las formas tradicionales de gobernanza resultan anticuadas, poco efectivas y vulnerables respecto del rol que adoptaron y la fuerzas que ejercen los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil. A su vez, que la innovación y disponibilidad de las tecnologías son un hecho y que las transformaciones que producen sobre la vida de todos los individuos y su entorno es una realidad, lo que implica un desafío para todo gobierno.
El documento, parte de la descripción de los conceptos de “gobierno”, “gobernanza” y “agilidad”, para luego caracterizar el concepto de “Gobernanza Ágil”, definiéndose como el cambio en la manera en que se generan, deliberan, promulgan y aplican las políticas en la cuarta revolución industrial; como el salto de las formas clásicas en que los gobiernos trabajan y operan; y como cambio en la forma en que se toman decisiones, ejercen la autoridad (World Economic Forum, 2018). Afirma que “la diferencia entre los métodos de formulación de políticas basados en planes y el concepto de gobernanza ágil se relaciona con el cambio en el valor asignado a la sensibilidad del tiempo” (World Economic Forum, 2018. p. 6) que impuso la emergencia de tecnologías y su incorporación en la vida de los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil.
Se concluye que, las administraciones precisan transformar, redefinir y rediseñar los modelos, las estructuras de gobierno para reinventarse de manera abierta y participativa con actitud proactiva e integral. Y sostiene que, para hacer frente a este desafío “son necesarios nuevos principios, protocolos, reglas y políticas de gobernanza” (World Economic Forum, 2018. p. 4).
Por otra parte, en el Documento de Trabajo de la OCDE sobre Gobernanza Pública Nº34: “State of the Art in the Use of Emerging Technologies in the Public Sector”, elaborado por los autores Ubaldi et al., publicado el año 2019 por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), destaca “los principales desafíos y oportunidades para el uso de las nuevas tecnologías, y en particular las tecnologías emergentes, en el sector público” (Ubaldi et al. 2019. p.6)
Allí, se evidencia que “los gobiernos de todo el mundo están experimentando con tecnologías emergentes para satisfacer mejor las necesidades de los usuarios del servicio público y administrar un uso coherente de los recursos para maximizar el valor público” (Ubaldi et al. 2019. p.3). A partir de los datos obtenidos de 20 países, entre ellos se encuentra la experiencia de Argentina, el documento de trabajo describe el estado actual sobre la adopción de tecnologías emergentes por parte del sector público.
El objetivo es lograr implementar una gestión “más eficiente, más anticipadora, evolutiva y colaborativa que sea capaz de responder a las necesidades cambiantes con mayor agilidad” (Ubaldi et al. 2019. p. 57), a partir de la incorporación de tecnologías emergentes, con el fin último de mejorar la atención de los ciudadanos, informar mejor y dirigir las decisiones en beneficio de ellos y las sociedades en la que viven (Ubaldi et al. 2019).
Para impulsar una gestión ágil, los gobiernos, tienen el desafío de ajustarse a la transformación digital afirman estos autores, es decir aprovechar las soluciones digitales y tecnológicas para hacer gestione más eficiente gracias al aprovechamiento de los datos, los cuales, analizados correctamente, devienen en conocimiento (Slotnisky, 2016), y sostienen que un cambio de paradigma es esencial para impulsarla, operativizarla y concretarla en el sector público. Tal es así, que “el uso significativo, sostenible y resiliente de las tecnologías emergentes dentro de los gobiernos y las organizaciones del sector público requiere una visión estratégica y un compromiso de liderazgo, marcos organizativos y de gobernanza adecuados, nuevos métodos de trabajo y capacidades para respaldar el diseño, la implementación y la entrega ágiles y eficientes de políticas y servicios públicos” (Ubaldi et al. 2019. p.4).
En el documento de trabajo, se identifican y describen “cuatro conjuntos de factores favorables para facilitar la adopción del sector público de las tecnologías emergentes” (Ubaldi et al. 2019. p. 57); 1) El compromiso del sector público; 2) Participación de los asociados; 3) La madurez tecnológica; 4) La educación y la disposición de la sociedad.
Teniendo en cuenta todo lo anterior y en pos de avanzar hacia la agilidad, como afirma Schwab (2017), “es fundamental […] la cooperación entre fronteras académicas, sociales, políticas, nacionales y de la industria” (Schwab, 2017. p. 17), la Corporación Andina de Fomento publicó un documento elaborado por Enrique Zapata: “GovTech y el futuro del gobierno: las promesas de GovTech para Iberoamérica”. Policy Brief #6 (2020), en donde se describe las ventajas que implica desarrollar espacios, denominado “GovTech” (2020), para que distintos sectores intervinientes e interesados se puedan relacionar, colaborar y abordar desafíos específicos. Este nuevo ámbito representa “uno de los nuevos mecanismos de Asociación Público-Privada que puede incrementar las capacidades del gobierno en áreas de tecnología altamente especializada en beneficio de los ciudadanos” (Zapata, 2020. p. 3).
Por último, con respecto a los gobiernos locales se encuentran antecedentes de estudios aplicados. En el estudio exploratorio sobre “Las tecnologías de información y comunicación en el gobierno electrónico de la Alcaldía de Maracaibo”, publicado en 2003 en la Universidad de Zulia de Venezuela, se evidencia la incidencia que tienen las tecnologías en la gestión pública municipal y las modificaciones que se provocan tanto al interior de la organización como al exterior; en la relación con el usuario; en el incremento de la transparencia; en los flujo de comunicaciones entre el Estado y la sociedad civil; y en la mejora de la calidad de los servicios públicos que presta el gobierno.
El marco contextual en que se realiza este trabajo de investigación es la Cuarta Revolución Industrial. Las características claves de esta nueva revolución son introducidas por Klauss Schwab (2017), quien las describe en base a tres razones: Velocidad, en referencia al ritmo exponencial de evolución producto de “un mundo prolifero y profundamente interconectado” (Schwab, 2017. p.15); Amplitud y profundidad, en referencia la combinación de múltiples tecnologías que generan nuevos paradigmas en todos los ámbitos en que se relaciona el ser humano; y, por último, el Impacto de los sistemas, “se trata de la transformación de sistemas complejos entre (y dentro de) los países, las empresas, las industrias y la sociedad en su conjunto” (Schwab, 2017. p.15).
Parte del supuesto de que las tecnologías están transformando la manera en la que los individuos viven y se relacionan a partir del análisis de los factores, el desarrollo histórico y los efectos de la primera, segunda y tercera revolución industrial.
El término “revolución” hace referencia a “ruptura, corte que niega una época e inicia una nueva” (Villoro, 1992. p.277), es decir se considera como un “cambio abrupto y radical” (Schwab, 2017. p.19) de un orden establecido. A lo largo de la historia de la humanidad se han dado alteraciones abruptas de los órdenes, precisamente en las estructuras sociales y los sistemas económicos que desencadenaron en cambios profundos de las formas de vida y por ello son utilizadas como marco de referencia temporal.
En este sentido, la comunidad académica identifica tres momentos históricos que marcaron un quiebre a partir de la invención y desarrollo de elementos tecnológicos (Schwab, 2017). Se las denomina y reconoce como las revoluciones industriales: “La primera revolución industrial abarcó desde aproximadamente 1760 hasta más o menos 1840. Desencadenada por la construcción del ferrocarril y la invención del motor de vapor, marcó el comienzo de la producción mecánica. La segunda revolución industrial, entre finales del siglo XIX y principios del siglo XX, hizo posible la producción en masa, fomentada por el advenimiento de la electricidad y la cadena de montaje. La tercera revolución industrial se inició en la década de 1960. Generalmente se la conoce como la revolución digital o del ordenador, porque fue catalizada por el desarrollo de los semiconductores, la computación mediante servidores tipo -mainframe- (en los años sesenta), la informática personal (décadas de 1970 y 1980) e internet (década de 1990)” (Schwab, 2017. p.20).
La cuarta revolución industrial difiere de las anteriores en términos de magnitud, velocidad y alcance, porque no solo se centra en elementos tecnológicos independientes y aislados, si no que, por el desarrollo y la innovación, la integración de disciplinas y la interdependencia tecnológica, las máquinas y los sistemas inteligentes y conectados lograron fusionarse con la capacidad de interactuar a través de dominios físicos, digitales y biológicos. Es decir que, a diferencia de las anteriores revoluciones, la base del desarrollo y de la innovación es mucho más amplia y extendida (Schwab, 2017).
Este fenómeno multidimensional está caracterizado por un avance exponencial de tecnologías y la invención de un “internet más ubicuo y móvil, por sensores más pequeños y potentes que son cada vez más baratos, y por la inteligencia artificial y el aprendizaje de la máquina” (Schwab, 2017. Pág. 20). Como consecuencia de esto está alterando la manera individual y grupal de la forma de vida en sociedad, el trabajo y la manera de interactuar (WEF, 2017). Sumado a esto, las invenciones son cada vez más sofisticadas e integradas donde la velocidad de su desarrollo y su difusión es más alta que nunca (Harari, 2018).
En este sentido, explica que la digitalización erosionó a la autoridad pública y tornó a los gobiernos más vulnerables, menos eficientes y eficaces, provocando que las administraciones de gobierno sean desafiadas por la “creciente participación ciudadana” (Schwab, 2017. p. 92) y se pregunta cómo los tomadores de decisión deben apoyar al cambio tecnológico con el objetivo de comprender lo que implica, cómo afecta sobre la sociedad y cómo aprovechar los beneficios mientras se mitigan los riesgos de la revolución tecnológica, transformando este fenómeno en beneficio del bien común; afirma que “una gestión ágil es la respuesta” (Schwab, 2017. p.94), argumentando que la misma representa una oportunidad y un desafío para los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil para poder afrontar la disrupción y poder dar el salto a la transformación tecnológica.
Este fenómeno global tiene una capacidad transformadora sin precedentes. Las nuevas tecnologías lo están transformando todo de manera amplia y a gran escala (WEF, 2017). Esta situación se potencia con la posibilidad de que hoy en día el acceso y la disponibilidad que se tiene de las mismas están al alcance de todos, produciendo grandes efectos sobre los individuos como por ejemplo amplía el poder cognitivo, torna la vida más fácil y más productiva (Schwab, 2017). Lo que incide directamente en la conducta, el comportamiento de estos y en la forma en que el individuo desarrolla su vida.
Por eso el autor, sostiene que “en un mundo donde la tecnología es tanto un factor de disrupción y la fuerza impulsora del progreso, el mejor enfoque podría ser aplicar las lecciones de la tecnología a la formulación y aplicación mismas de las políticas. Como los empresarios emergentes, los encargados de formular políticas deben buscar más maneras de repetir lo que funciona y dejar de lado lo que no” (World Economic Forum, 2018).
Asimismo, Schwab (2017), desarrolla todo el análisis y la descripción del contexto de la realidad actual y cómo los individuos, las organizaciones civiles y los estados deben afrontar los desafíos que implica esta revolución tecnológica; indica que estos se encuentran obligados a repensar la forma en que operan de una manera colaborativa, “mientras que la profunda incertidumbre que rodea al desarrollo y la adopción de tecnologías emergentes significa que aún no sabemos cómo se desarrollarán las transformaciones impulsadas por esta revolución industrial, su complejidad y la interconexión entre sectores implican que todos los actores de la sociedad global, los gobiernos, las empresas, la academia y la sociedad civil tienen las responsabilidad de trabajar conjuntamente para comprender mejor las tendencias emergentes” (Schwab, 2017. p.14).
3) Las ciudades: Protagonistas del futuro
Esta investigación utiliza como unidad de análisis a la Municipalidad de la ciudad de Paraná, con la vocación de describir como los gobiernos locales pueden adaptarse a la transformación digital para una gestión ágil. Se centra en los gobiernos locales debido a la importancia y el rol que asumen y asumirán en el futuro las ciudades.
Se entiende por gobierno local, en “Gobierno local: Alcance de sus competencias” (2005), como el ámbito de gobierno de una instancia territorial de un determinado Estado.
Una ciudad, según Castro Martínez, Escoriza Mateu, Oltra Puigdomenech, Otero Vidal y Sanahuja (2003), es un espacio social en donde se asienta una comunidad, es decir, un colectivo humano en la cual “reside, se organiza y se reproduce socialmente” (Castro Martínez et al. 2003. p.6), de acuerdo con sus propias pautas de organización.
Estos autores caracterizan a una ciudad con los siguientes elementos distintivos. Para ellos una ciudad es un asentamiento base donde residen diversos grupos domésticos, sedentarios y permanentes que conforman una sociedad, comunidad y cultura. Es un territorio de tamaño definido por el orden jurídico que la encuadra como tal, que cuenta con una estructuración estable, en donde combina edificaciones domésticas con la estructuración de espacios comunitarios de acceso colectivo, lugares de encuentro, espacios sociales en donde se realizan prácticas sociales, incluso las destinadas al ocio. En la ciudad, se pueden vincular diversas actividades: desde la política de toma de decisiones, la especialización del trabajo -actividades económicas especializadas- y la vida urbana. Todas estas sometidas a un poder coercitivo centralizado, por medio de instituciones de poder que controlan y velan por la seguridad de sus habitantes (Castro Martínez et al. 2003).
Según estimaciones del Foro Económico Mundial (2018), el Departamento de Asuntos Sociales y Económicos de las Naciones Unidas (2018) y autores como Zapata y Gerbasi (2019), la mayor parte de la población mundial reside en ciudades actualmente e irá en aumento en el futuro, haciendo que las ciudades se constituyan como importantes polos de concentración de personas. En este sentido, Karl Schwab (2017) infiere que “las ciudades se convierten tanto en sitios de experimentación como en poderosos centros para convertir nuevas ideas en valor real para las economías locales y globales” (Schwab, 2017. p.103.)
Teniendo en cuenta lo anterior, se interpreta y concluye que las ciudades asumen un rol preponderante en el desarrollo, bienestar y prosperidad de sus habitantes. El hombre encuentra allí la posibilidad precisa de “ser”, por lo que el gobierno debe garantizarle la calidad de vida necesaria para su desarrollo (Ameriso, Goytia & Maceratesi, 2005).
Es entonces que, a los gobiernos locales, como responsables de la administración y gestión de las ciudades, son a quienes se les demanda por los problemas más directos, cotidianos y por soluciones o mitigaciones cada vez más rápidas. Representa el primer nivel de contacto que tienen los ciudadanos con el Estado y son sus instituciones las “encargadas de velar por los intereses y problemas del entorno más inmediato” (Ameriso, Goytia & Maceratesi, 2005. p. 2).
En ese sentido, esta investigación asume el reconocimiento a la importancia que tienen las ciudades en el desarrollo y bienestar de los individuos, donde sus instituciones y los organismos de la sociedad civil adquieren relevancia en un contexto de gran incertidumbre, constante cambio y ciudadanos más y mejor conectados e informados, como consecuencia del uso de las tecnologías, y es a través de las ciudades en el marco de la cuarta revolución industrial, que se podrá pensar y edificar ciudades más eficientes y productivas por medio de gestiones eficaces; se podrá construir ciudades habitables, competitivas y globales con amplias oportunidades económicas y de prosperidad (Schwab, 2017), donde el ciudadano sea el protagonista.
La ciudad de Paraná se encuentra en la provincia de Entre Ríos siendo esta su capital. Se encuentra ubicada sobre la margen izquierda del río homónimo. Fue a comienzos del siglo XVI que se registran los primeros asentamientos. Tiene la característica de no haber sido fundada como ciudad, si no que con el paso de los años fue adquiriendo diferentes denominaciones hasta que en 1826 fue decretada como tal.
Fue protagonista de la historia de la construcción y organización nacional, al ser en 1854 hasta 1861 la capital de la Confederación Argentina tras la sanción de la Constitución Nacional de 1853, en la ciudad de Santa Fe.
En la actualidad viven doscientos cuarenta y cinco mil habitantes. Es un municipio, considerado así por la Constitución Provincial (2008), en donde su gobierno y administración está a cargo de la Municipalidad de Paraná.
3.2) ¿Qué se entiende por Municipio?
Resulta preciso diferenciar y determinar el concepto de “municipio”, adoptado por este trabajo, ya que se suele utilizar diferentes términos para referirse al mismo, tales como: ciudad, municipalidad, ayuntamiento, comuna, alcaldía o gobierno local. Sin embargo, todos estos tienen acepciones diferentes.
A partir de un análisis de distintos autores se intenta aproximar a una definición que sirva para entender a que nos referimos cuando hablamos de municipio.
En este sentido, adoptar una definición única de municipio en Argentina, según Arraiza (2016), puede traer ciertas dificultades ya que la significación de este difiere de acuerdo con la provincia que se haga referencia y “de estos significados distintos del término […] derivan consecuencias prácticas y cotidianas para los gobiernos municipales, como por ejemplo aspectos a su autonomía o a la asignación y el manejo de recursos propios y otras cuestiones” (Arraiza, 2016. p. 17).
Es por eso que, Arraiza (2016) desarrolla un doble análisis para aproximarse a una definición general con valides para definir lo que es un “municipio”. A partir, por un lado, de la etimología del mismo que “deriva del latín municipium, formada por los términos munus y capere, que significan: tomar cargas” (Arraiza, 2016. p. 17). Ello hace referencia a los gravámenes -cargas- que imponían los romanos a los ciudadanos de aquellas ciudades que eran vencidas y que pasaban a formar parte del imperio, considerando a sus habitantes como ciudadanos reconocidos y alcanzados por el derecho romano. El otro análisis, lo realiza desde la legislación nacional, que sostiene que “es muy escasa a la hora de definir el régimen municipal” (Arraiza, 2016. p. 18).
No obstante, según al autor, este desarrollo no permite lograr con una definición general válida del término. Ante la ausencia de consenso para una definición común y en pos de alcanzar una que sea precisa, Arriza (2016), realiza una clasificación de doble dimensión. Es decir, que el municipio puede definirse de dos maneras: por su esencia y por los elementos que lo constituyen como unidad estatal.
La primera, distingue el “tamaño, dimensión, categoría y/o características” (Arraiza, 2016. p. 18), es considerada una definición amplia o general, lo que permite aplicarse a cualquier tipo de municipio. La segunda, la definición puede entenderse por los elementos que lo componen: el gobierno municipal, la administración municipal, la sociedad y el territorio.
Por su parte, Ameriso, Goytia y Maceratesi (2005) sostienen que el municipio es una instancia territorial de un determinado Estado inscripta en el orden constitucional, que lo crea. Para alcanzar esta aproximación citan a los autores Hernández (2000) que entiende que un Municipio “es la sociedad organizada políticamente en una extensión territorial determinada, con necesarias relaciones de vecindad sobre una base de capacidad económica para satisfacer los gastos del gobierno propio y con personalidad jurídica pública estatal” (Ameriso, Goytia & Maceratesi, 2005. P.1); y Gaitán Rodríguez (2003) dice que el Municipio es “una unidad territorial con determinado ámbito jurisdiccional y que constituye parte integral del Estado y de la administración pública del país” (Ameriso, Goytia & Maceratesi, 2005. p.2).
Por otro lado, “las constituciones provinciales y leyes orgánicas municipales son las que definen criterios para establecer diferentes categorías de municipios” (Arraiza, 2016. p.29). La Constitución Provincial de Entre Ríos (2008), lo estipula y define en el artículo 229, entendiendo al municipio como “una comunidad sociopolítica natural y esencial, con vida urbana propia e intereses específicos que, unida por lazos de vecindad y arraigo territorial, concurre en la búsqueda del bien común” (Constitución de la Provincia de Entre Ríos, 2008. Art. 229)
3.3) Régimen municipal: Argentina y la Provincia de Entre Ríos
El marco normativo en la que se encuadra el régimen municipal de la República Argentina lo integra la Constitución Nacional (1994), las constituciones provinciales, las leyes orgánicas municipales y cartas orgánicas.
La organización municipal se realiza, como sostiene Arraiza, “en la mayoría de los casos por reflejo de la organización institucional nacional y provincial” (Arraiza, 2016. p. 37). En virtud de lo anterior, es menester mencionar que el articulo 1 de la Constitución Nacional (1994) adopta como forma de gobierno la representativa y republicana y como forma de Estado el federal.
Los municipios se encuentran encuadrados legalmente en el artículo 5, estableciendo que “cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno Federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones” (Constitución Nacional, 1994. Art. 5) por lo que se indica, se delega a las provincias la competencia de “asegurar” el propio régimen municipal.
En virtud de lo anterior, en el apartado sobre “Gobiernos de provincia”, Segunda Parte, Título Segundo, art. 123 se faculta a cada provincia “dictar su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el Art. 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero” (Constitución Nacional, 1994. Art. 123)
Es así que en la provincia de Entre Ríos el régimen municipal se encuentra establecido en la Sección IX de la Constitución Provincial (2008). Allí se tipifica el municipio constituyendo como tal “todo centro de población que cuenten con más de mil quinientos habitantes […] que será gobernado con arreglo a las disposiciones de esta Constitución” (Constitución Provincia de Entre Ríos, 2008. Art. 230); “Se asegura la autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera a todos los municipios, los que ejercen sus funciones con independencia de todo otro poder, pudiendo dictar sus propias cartas orgánicas aquellos municipios que cuenten con más de diez mil habitantes” (Constitución Provincia de Entre Ríos, 2008. Art. 231); En el Art. 233, se establece la composición de los gobiernos municipales respetando el principio republicano de división de poderes en virtud del artículo 5 de la Constitución Nacional, estos están compuestos por dos órganos: uno ejecutivo a cargo de un funcionario con el título de presidente municipal (Constitución Provincia de Entre Ríos, 2008. Art. 234) y otro deliberativo integrado por un consejo deliberante, presidido por el vicepresidente municipal y compuesto por miembros elegidos directamente por el pueblo de acuerdo al sistema de representación proporcional; el número de concejales es determinado por la carta o ley orgánica (Constitución Provincia de Entre Ríos, 2008. Art. 236).
Los municipios tienen sus competencias, según el artículo 240 de la Carta Magna provincial, descriptos en 25 incisos. Entre ellos que pueden interesar a esta investigación: gobernar y administrar los intereses locales orientados al bien común (inc. 1); organizar el régimen jurisdiccional (inc. 8); confeccionar y aprobar su presupuesto de gastos y cálculo de recursos (inc. 10); Establecer, recaudar y administrar sus recursos, rentas y bienes propios (inc. 11); regular, disponer y administrar, en su ámbito de aplicación, los bienes del dominio público y privado municipal (inc. 12); Contraer empréstitos con objeto determinado (inc. 16); interesar la necesidad de expropiación por causa de utilidad pública, solicitando a la Provincia el dictado de la ley respectiva con derecho de iniciativa legislativa (inc. 18); realizar las obras públicas y prestar los servicios de naturaleza o interés municipal (inc. 19); ejercer el poder de policía y funciones respecto a: planeamiento y desarrollo social (inc. 21.a); Planeamiento y ordenamiento territorial, vialidad, rutas y caminos, apertura, construcción y mantenimiento de calles (inc. 21.d); defensa de los derechos de usuarios y consumidores (inc. 21.j); Concertar con la Nación, las provincias y otros municipios y comunas, convenios interjurisdiccionales, pudiendo crear entes o consorcios con conocimiento de la Legislatura (inc. 24); Ejercer cualquier otra competencia de interés municipal no enunciada por esta Constitución y las que sean indispensables para hacer efectivos sus fines. A su vez, para el cumplimiento de las competencias en el artículo 242, el municipio se encuentra habilitado a: promover en la comunidad la participación activa de los pobladores, juntas vecinales y demás organizaciones intermedias (inc. a); formar parte de organismos de carácter regional, realizar gestiones y celebrar acuerdos en el orden internacional respetando las facultades de los gobiernos federal y provincial (inc. b); ejercer, en los establecimientos de utilidad nacional y provincial, los poderes municipales compatibles con la finalidad y competencias de aquellos (inc. c).
Arraiza (2016) sostiene que “junto con los lineamientos generales que se encuentran en las constituciones provinciales, todas las provincias dictan una o varias leyes para reglamentar con mayor detalle esos lineamientos generales” (Arraiza, 2016. p.28), es lo que se conoce como Ley Orgánica Municipal.
En este sentido, el articulo 239 de la Constitución Provincial (2008), se establece que “se regirán por ley orgánica los municipios habilitado para dictar sus propias cartas mientras no hagan uso de ese derecho, y los restantes previstos en esta Constitución”.
La ley 10.027 es la Ley Orgánica Municipal de Entre Ríos por la que el municipio de Paraná se rige, ya que a pesar de ser habilitado de dictar su propia Carta Orgánica, no cuenta con ella.
3.4) La organización, administración y gestión del municipio
Ameriso, Goytia y Maceratesi (2005) observan que la municipalidad, en tanto persona jurídica pública estatal, “ejerce el gobierno y la administración del Municipio en su jurisdicción territorial y asume las competencias o cometidos, funciones, atribuciones y responsabilidades que le asignan la Constitución Provincial, la Ley Orgánica Municipal de la respectiva Provincia y/o su respectiva Carta Orgánica con el poder, autonomía o autarquía propios de su condición de célula básica de la comunidad organizada que constituye el Estado y con la finalidad fundamental de servir a las necesidades de su población y territorio, armonizando y compatibilizando sus decisiones y acciones en el ámbito local con las políticas, planes y/o programas de la Provincia y la Nación” (Ameriso, Goytia & Maceratesi, 2005. p.1).
Como anteriormente se describió, en la Constitución Nacional, Constitución Provincial y Ley Orgánica quedan plasmadas las atribuciones, obligaciones y potestades de cada provincia de establecer su régimen municipal acorde a su constitución, ley orgánica y carta orgánica que dotan de autonomía, competencias, funciones, atribuciones y responsabilidades que devienen.
Por medio de ellas, “el Estado Municipal, a través de su gobierno, fija las reglas de convivencia y de comportamiento dentro de la jurisdicción territorial municipal. Para ello se establece en la legislación […] un conjunto de atribuciones, competencias y funciones de los municipios en general y de cada uno de los poderes que conforman el gobierno municipal en particular” ” (Arraiza, 2016. p. 35).
En el año 1994, año de la última reforma constitucional, se introdujeron “importantes transferencias de funciones desde el gobierno federal hacia las provincias, y desde ellas hacia los municipios, que dieron lugar al surgimiento de las mencionadas “nuevas competencias” municipales” (Arraiza, 2016. p. 36).
En este sentido, “hay consenso para distinguir entre competencias tradicionales y nuevas competencia en la agenda municipal. Entre las competencias tradicionales se encuentran la gestión administrativa, el desarrollo urbano, la prestación de servicios públicos y la regulación de la vida comunitaria. Entre las nuevas se encuentran la promoción económica, el desarrollo social, el medioambiente, el ejercicio del poder regulatorio a nivel local, la seguridad y la salud” (Arraiza, 2016. p. 36).
4) El gobierno y la tecnología
Estudios, documentos y publicaciones afirman que un gobierno puede ser más eficiente y eficaz si incorpora tecnología a sus estructuras. De esta afirmación se desprenden que para lograr incorporar tecnologías, los gobiernos enfrentan múltiples desafíos al momento de adaptarse al cambio tecnológico, como también al momento de integrarlas a sus procesos y sistemas. (Ubaldi, et al., 2019). Esta adaptación es necesaria, según afirma Schwab (2017), ya que de ella dependerá en el futuro el buen funcionamiento de un gobierno.
El Centro para la Cuarta Revolución Industrial del Foro Económico Mundial (2018) sostiene que se debe tener en cuenta la idea de que la digitalización transformó la manera que en los individuos viven y se relacionan producto de las invenciones y desarrollo de las tecnologías emergentes.
La influencia que ejercen las nuevas tecnologías tiene efectos de tales dimensiones que logran penetrar las estructuras sociales y económicas, modificándolas por medio de la construcción de nuevas reglas y normas sociales y/o políticas, moldeando la conducta de las personas usuarias de estas. Esta cuestión generó un desplazamiento del foco de poder del Estado que, sin perder sus condición de actor central de la organización social, limitó su capacidad de reacción por la velocidad, magnitud, efectos y alcance que las mismas generan y potenció a nuevos actores como empresas y otros actores no estatales (World Economic Forum, 2018).
En consecuencia, la ciudadanía y los nuevos actores se volvieron más activos, participativos, empoderados, informados y exigentes, provocando que las administraciones de gobierno sean desafiadas por la “creciente participación” (Schwab, 2017. p. 92) que hace que se ejerza mayor presión y se reduzcan a mínimos los márgenes de acción, reacción, respuestas y error que tienen al tomar decisiones o impulsar nuevas políticas.
Esto generó gobiernos atrasados respecto de los ciudadanos en cuanto al desarrollo, innovación e incorporación tecnológica, debilitando a la autoridad pública, eliminando las barreras que lo protegían hasta el momento. Como resultado gobernar resulta más dificultoso (Schwab, 2017), afectando a las gestiones de manera integral con efectos sobre la credibilidad e imagen de estos.
A partir del reconocimiento de esta situación, la modernización de las estructuras y procesos gubernamentales a partir de la adopción de las tecnologías emergentes se constituyó una cuestión esencial para “mejorar el rendimiento general” (Schwab, 2017. p. 92) de una administración.
A partir de ello, los tomadores de decisiones públicas se constituyen actores indispensables de y en la interpretación del fenómeno de la transformación digital. Sus decisiones son las que, en última instancia, van a determinar si un Estado se aprovecha o no de las oportunidades que trae esta transformación, reconociendo e interpretando el poder de penetración que tienen las tecnologías de la información para que, junto con la realidad y el contexto del territorio que gobierna, puedan afrontar, fomentar, motivar y promover de manera proactiva las transformaciones necesarias para que por medio de la digitalización de las estructuras se contrarreste la situación descrita y se superen los desafíos propios, aprovechando los beneficios y mitigando los riesgos que implica el cambio (Schwab, 2017).
Es esencial la convergencia de todos los actores intervinientes asumiéndose como “parte de un sistema distribuido de poder que necesita formas más colaborativas de interacción” (Schwab, 2017. p. 45).
En el Documento de Trabajo de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico sobre Gobernanza Pública Nº34: “State of the Art in the Use of Emerging Technologies in the Public Sector”, elaborado por Ubaldi et al. (2019), se destaca “los principales desafíos y oportunidades para el uso de las nuevas tecnologías, y en particular las tecnologías emergentes, en el sector público” (Ubaldi et al. 2019. p.6) y cómo los gobiernos deben seguir y considerar las acciones para integrar las tecnologías emergentes para poder afrontar el cambio tecnológico.
En el mismo se afirma que “los gobiernos y las organizaciones del sector público pueden aprovechar las tecnologías digitales para informar mejor y orientar las decisiones en beneficio […] de los ciudadanos y las sociedades” (Ubaldi et al. 2019. p. 57). Que, en el mundo, se está experimentando y adoptando con ellas para satisfacer las necesidades de los usuarios del servicio público y mejorar la administración de los recursos, maximizando las utilidades (Ubaldi et al. 2019). Como también, para desarrollar enfoques que resulten innovadores para “la formulación de políticas, prestación de servicios y la creación del valor público” (Ubaldi et al. 2019. p. 3).
Asimismo, se sostiene que al adoptar tecnologías emergentes se redefinen “los principales objetivos, roles y funciones de la organización, el apoyo político para la adopción de nuevas tecnologías por parte del sector público deberá traducirse en nuevos métodos, prácticas y estructuras de trabajo” (Ubaldi et al. 2019. p. 59) con el objetivo de generar procedimientos y normas rápidas y con perspectiva de diseño ágil.
En dicho documento se remarcan las principales oportunidades y desafíos en el uso de las tecnologías emergentes para el sector público. También, explora cómo veinte países estudiados, denominados “Thematic Group” (TG), pudieron lidiar con este fenómeno digital ofreciendo algunas de las estrategias y ejemplos prácticos de cómo algunos gobiernos están intentando integrar las tecnologías emergentes al sector público.
Los autores Arteaga et al. (1995), en “Dimensione Sociales del Cambio Tecnológico”, abordan la cuestión del cambio tecnológico a partir de los autores Thomas P. Hughes (1987), S. Hill (1988), Chris de Bresson (1987) y Govindan Parayil (1991), que refieren “a la Construcción Social de Sistemas Tecnológicos, y el análisis de los procesos de cambio tecnológico, sus relaciones con las estrategias y estructuras organizacionales y laborales” (Arteaga et al., 1995. p.9).
Allí, desarrollan el concepto de “Cambio Tecnológico”, utilizando los componentes y contenidos propuestos por el investigador Govindan Parayil (1991), el cual sostiene que el elemento central es el conocimiento y es este lo que fundamenta el proceso de cambio tecnológico (Arteaga et al., 1995).
Definen al cambio tecnológico como “el proceso temporal y acumulativo, que incrementa la habilidad de los grupos para resolver sus problemas sociales, económicos y cotidianos” (Arteaga et al.,1995. p.12). El mismo “se encuentra relacionado con nuevos objetos tecnológicos, nuevas formas de uso, nuevas reglamentaciones y nuevos productos” (Arteaga et al., 1995. p.10).
A su vez, estos autores analizan los aportes de la nueva interpretación sociológica del cambio tecnológico en donde los autores muestran que “la tecnología por sí misma puede ser entendida como un producto cultural que no puede ser abstraída de las fuerzas sociales y culturales que la crean o la utilizan […] que la construyen y modelan o configuran” (Arteaga et al., 1995. p.10).
En referencia a la dimensión social del cambio tecnológico, los autores citan a Hughes (1987) que “propone el concepto de “Sistema Tecnológicos” integrados por componentes desordenados y complejos para la solución de problemas” (Arteaga et al., 1995. p.10) y que estos son aquellos que “socialmente son construidos y moldeados” (Arteaga et al., 1995. p.10). El sistema tecnológico, “usualmente aplicado en la descripción de la construcción de artefactos técnicos, sus impactos y usos macrosociales” (Arteaga et al., 1995. p.21), está compuesto por tres elementos: los artefactos físicos; las organizaciones; y los mecanismos legislativos (Arteaga et al., 1995).
A su vez, los autores sostienen qué como “los artefactos físicos y no físicos se encuentran continuamente interactuando a lo largo de la conformación del sistema, lo que contribuye a su desarrollo” (Arteaga et al., 1995. p.10), es necesario, según Hill (1988), analizar la vinculación entre cultura y cambio técnico, e indica la “interdependencia entre los artefactos técnicos y el sistema tecnológico” (Arteaga et al., 1995. p.10).
Tanto Hughes (1987) y como De Bresson (1987) enfatizan en la parte tecnológica, Hill (1988) acentúa en la parte social siendo el único autor que, de los cuatro referenciados para elaborar el trabajo de Arteaga et al. (1995), analiza el cambio tecnológico a partir de la incorporación de la cultura y su importancia en todo el proceso; “enfatiza la importancia de la cultura al interior del sistema tecnológico, en el diseño y/o adopción de nuevos artefactos técnicos y hasta en la determinación del rumbo tecnológico que pudiese o debiese seguir una nación” (Arteaga et al., 1995. p.11).
Por su parte, Govindan Parayil (1991), como desarrollamos anteriormente define el “cambio tecnológico como un proceso temporal y acumulativo, que incrementa la habilidad de los grupos para resolver sus problemas sociales, económicos y cotidianos” (Arteaga et al., 1995. p.12)
Los autores de “Dimensiones Sociales del Cambio Tecnológico” (1995) sostienen que “el concepto de sistemas tecnológicos involucra posibilidades materiales de construcción y modelamiento del artefacto técnico, y contextos sociales que los posibilitan e imprimen, y dan, a partir de la interacción de fuerzas sociales cierta direccionalidad a los procesos de cambio” (Arteaga et al.,1995. p. 12).
Como conclusión, la urgencia de un cambio tecnológico se evidencia cuando hay necesidad de resolver un problema técnico concreto, argumentan Arteaga et al. (1995) y “puede ser caracterizado en términos generales como el efecto combinado de varias actividades tecnológicamente relacionadas, tales como invención, innovación, desarrollo, transferencia y difusión […] que puede ser visto o analizado como un conjunto de actividades enfocadas a la solución de problemas” (Arteaga et al.,1995. p.12).
(*) Resumen de la tesis sobre “Proceso de Transformación para una Gestión Ágil en Gobiernos Locales: Municipio de Paraná. Año 2020” del politólogo Juan Hipólito Campos. El texto completo se puede leer en el documento adjunto:
Proceso de Transformación p… by Entre Ríos Ahora